伴随经济和社会发展的良好态势，我国金融体制的改革取得了明显的成效。但是，伴随着利率市场化，由于货币信贷增长过快、贷款结构不合理（房贷和车贷增长过快）、信用制度不健全、金融机构独立性不够等原因而产生的金融风险隐患也在不断加重。国内理论界对金融风险产生的原因、治理对策展开了广泛的研究。本文主要结合2003及2004年以来宏观调控政策的路径演变，拟就影响中国金融风险变化的因素进行梳理，并以不良贷款为核心，对中国金融风险进一步演变趋势及可采取的政策措施进行探讨。
一、 金融风险在我国不断加重的表现
著名学者吴敬琏认为，中国目前主要存在三方面的金融风险，包括：我国银行系统积累了大量不良债务，可能引起的银行兑付风险；20世纪90年代初期以来形成的股市泡沫可能引发的金融系统风险；在经济体制改革的利益结构调整过程中，分配不平等、贫富分化、低收入阶层的最低收入和社会保障不健全，可能引发的经济和社会风险。这些风险是多年积累起来的，而其中最主要的风险来自银行系统。
1.银行业呆坏账水平居高难下
2002年以来，我国金融机构不良贷款额和不良贷款比率不断下降，表1显示了2004年的情况。尽管如此，过多地强调这些指标只会促使金融机构通过扩大信贷投放稀释不良贷款或者收回有利的贷款，事实上不良贷款蕴含的金融风险依然存在。根据国家统计局《2003年国民经济和社会发展统计公报》公布的数据，中国国有银行系统的不良资产比率仍然偏高。按照五级分类统计，2003年末银行业主要金融机构不良贷款余额为2.44万亿元，不良贷款比率为17.8%，这个比率远高于一些跨国银行的不良贷款比率。
按照银监会主席刘明康在2003年10月的记者招待会上提供的数据，银行业主要金融机构不良贷款率为18.74％，四家国有商业银行不良贷款余额为19992.27亿元，不良贷款比率为21.38％，外资银行整体的不良贷款比率为4.26％。到了2004年第三季度，国有商业银行不良贷款余额绝对值为1.56万亿元，不良贷款率为15.71%。在2002年，四大国有商业银行曾经动用了1127亿元冲销不良贷款，仅仅使不良贷款绝对值比2002年初减少782亿元。而面对目前近1.6万亿元的不良贷款，即使每年投入1000亿元银行利润冲销坏账，也需要十余年时间才能将不良贷款额、不良贷款率降低到能够与世界跨国银行相当的水平。
2.信贷投放过快潜伏新的金融风险
2003年以来，随着我国经济增长速度加快，金融机构信贷投放的积极性也持续高涨，而资本、经常账户的双顺差，大量外资通过各种渠道流入中国，央行不得不投放大量基础货币进行对冲，M2增幅持续高于17%的年度控制目标。2003年年初，央行宣布2003年金融机构贷款增加的总额应当控制在1.8万亿元以内。到了6月份就已经突破了这个目标。7月份央行公开表示务必要将信贷总额控制在2.8万亿元以内。可到了10月份贷款总额就已经突破了2.8万亿元。而且贷款的结构也发生了改变，投资大部分流向许多大型工程和基本建设，中长期贷款比重增加。由于长期债券市场的缺乏，潜在的金融风险又集中于银行系统。而银行系统通过发放大量新贷款来稀释不良贷款率的盲目扩张行为也隐含着巨大的危机。在经济结构不尽合理、社会信用环境不够完善、公司治理结构不规范、商业银行自身的内控机制欠缺和风险管理能力不足的情况下，这种过快的信贷投放可能潜伏着较大的金融风险。
3.流动性受影响
为防范系统性金融风险，央行采取了适度控制措施，提高了存款准备金率，加大公开市场操作力度，实现贷款浮息制度，同时加强以风险控制为重点的窗口指导，直至采取行政手段，以控制贷款扩张势头。2003年9月底，人民银行将人民币存款准备金利率从6% 提高到7%以遏制信贷增长。准备金率的提高减少了商业银行大约1500亿元的流动性资金，促使同业短期利率快速上升，筹资成本提高。2004年4月，存款准备金再次提高为7.5%，并实行差别存款准备金制度。金融机构一次性减少可用资金1100亿元。因此，一些股份制银行和其他较小的金融机构陷入流动性紧缩，不得不寻求央行支持。
长期的流动性问题，仍是中国金融系统面临的问题之一。银行的资金来源主要是城乡居民短期存款，而资金投放却以大型基本建设项目、政府债券、住房贷款为主。这样一种不合理的结果自然不利于我国金融系统的良性发展。
4.房地产金融隐含重重泡沫
在利率管制和经济快速发展的背景下，较大的存贷款利率差使金融机构能获得较高的利润。加入WTO以后，银行业面临着外资银行的竞争、商业化经营的压力，各大银行都在争抢高回报、低风险的客户，而地产信贷（包括投资者、开发商、建筑公司和抵押部门）一向被认为是优质客户,信贷风险较少，导致银行近年对房地产的贷款额大幅上升。央行研究局的《中国房地产发展与金融支持》报告数据表明，2003年房地产投资开发资金突破1万亿元人民币，比2002年增幅29.7%，房地产信贷在银行业整体信贷中的比重不断增加。2000年房地产信贷比重为6％；2001年上升到13％；2002年达17％；2003年已高至21％。其中，由银行贷出的房地产开发信贷达6657.35亿元人民币,参见央行研究局的报告：《中国房地产发展与金融支持》。比上年增长近5成，是自1993年实施银根紧缩政策以来的最大升幅，增幅之大引起中央的忧虑。事实表明，近年房地产市场的过热明显是银行业信贷支撑而成。
目前比较突出的房地产金融风险有以下几方面：一是房地产开发企业的真正自有资金往往不足30%，发展商“出地”、银行“出钱”的情况严重；二是一些分阶段连续开发的大型楼盘过度开发形成风险；三是银行对贷款的监控不力，信贷资金被挪用，从而形成风险；四是房贷、车贷等项目贷款条件放松，消费者违约现象增多，也增加了银行的风险。
房地产二级市场不活跃，房产预售、未完工房屋交易预期价格水平上涨，收入预期不合理，都推动了房地产市场价格的走高，促进了房地产市场泡沫的积聚。这种实体经济和虚拟经济的脱节，如果不加以控制，其后果将十分严重。
5.信用体制不健全，金融体系透明度不高。
尽管2002年我国颁布了银行业新的信息披露准则，2004年所有银行都须报送按五级标准划分的贷款，信息披露水平和行业透明度有了相应的提高，但我国商业银行的国有性、金字塔式的组织结构、决策者权责不对称等特性，决定我国银行业与西方发达国家相比尚有一定的差距。
由于信息的不可得、搜寻成本过高、信用制度不健全，金融市场上交易双方信息不对称的现状在短期内无法得到改观，尤其是涉及公司内部经营、个人收入状况等方面的信息。这种状况容易导致逆向选择行为的发生。住房信贷和汽车信贷在前几年被认为是风险相对较小、收益较高的优质项目，但近期频频发生的违约现象正在改变这种观念。一些消费者购买多套住宅以至发生偿还危机。继2003年银行业公布车贷黑名单以后，2004年银行业又公布了房贷黑名单。这种事后惩罚往往难以弥补银行业的损失，客观上也加重了银行业的风险。
6.金融体系与地方政府千丝万缕的联系
由于历史原因，尽管20世纪90年代以来对金融体系进行了大刀阔斧的改革，银行业尤其是地方性银行与当地政府之间仍然存在千丝万缕的联系。银行经理、地方政府和商业机构的利益是紧密联系的，地方政府仍然可以通过职权便利对信贷过程施加强有力的影响，来促进地方经济的发展。这种特殊的关系扭曲了中央政府宏观经济政策的实施效果。例如，在2004年上半年的紧缩政策中，江苏“铁本”事件是这种关系在一定程度上的反映，损失的银行资金、民营资本自然无法挽回。地方政府对金融机构的干预，也是潜在的金融风险来源。因此，改进国有银行信用风险管理将是一个长久的话题，这要求管理文化从过去的一致管理转移到个人责任管理，即对权力和责任的清晰界定和分割。
二 金融风险在我国进一步演变的趋势
1.呆坏账风险将长期存在并进一步升高
近几年，金融机构（国有、股份制、城市商业银行）普遍呈现快速增长的趋势，具体体现为信贷业务的快速扩张，掩盖了潜在的资产质量问题。尤其是那些呆坏账比例已经偏高、融资能力及抵抗风险能力较差的中小银行，容易陷入流动性不足的困境。而随着国有企业改革的进一步深入，破产法的进一步完善，国有企业负债的很大一部分终将转化为账面不良贷款，国有商业银行的不良贷款会长时间存在且不断出现高峰。因此，单方面加快国有商业银行改革和加强银行监管并不能必然消除不良贷款。需要政府提供配套措施，使商业银行在保持经营稳定的前提下，化解不良贷款的风险。
近年来,尽管监管当局采取了各种措施处理国有商业银行不良贷款问题，国有商业银行的不良贷款率仍然一直在高位徘徊。在1999年成立四家金融资产管理公司、剥离了政策性因素造成的不良贷款之后,2000年国有商业银行的不良贷款率平均下降了10％左右。此后，虽然监管当局不断强化对商业银行的监管，但国有商业银行的不良贷款仍然在高位徘徊且时有反弹。2004年，央行对中国银行、建设银行和交通银行等一批拟上市的商业银行的不良贷款进行了较大规模的集中处置，不良贷款再次出现明显的双降。
但考虑到2003年末以来，中央政府为治理局部的经济过热，所采取的宏观紧缩政策，对部分固定资产投资和土地项目进行了清理，撤销和停止了部分违规越权项目，可能会形成不少新增不良贷款，因此，要从根本上解决不良贷款问题，工作难度相当大。而且过分地强调不良贷款额、不良贷款率的降低，势必鼓励商业银行通过扩大放款规模、回收有利的贷款来达到短期内“双降”的目的。
2.房地产信贷潜在风险高
由于房地产信贷（开发、按揭等）业务中，银行处在一个比较有利的地位，近几年房地产业的银行信贷偿还尚未出现明显的拖欠情况，呆坏账率也不高。数字显示，目前商业性个人住房不良贷款率不到0.5％，住房公积金个人住房不良贷款率不足0.24％,央行研究局报告《中国房地产发展与金融支持》。完全控制在安全线之内，房地产开发商的偿还情况相对正常，令银行业对此警惕性不高。但是，个人住房的信贷风险是有一段隐藏期的，真正暴露出来可能要3～4年的时间。再加上目前的个人信贷保障系统尚未健全，大批买家申请楼宇按揭时所能提交的还款能力和信用情况信息十分欠缺，令银行存在很大的坏账风险。而不合理的收入预期和价格预期更加刺激了部分收入不稳定、收入水平偏低的消费者通过按揭贷款购买住房，一旦出现断供、收入情况变化或者房产价格下跌，银行便难免出现坏账。
尽管目前银行业对住房信贷违约现象进行了惩罚，如北京市14家商业银行已经对住房贷款设立了信用记录，在一家商业银行有违约记录的客户将无法从其他商业银行得到贷款，但这样一种事后的惩罚机制不能从根本上降低银行业潜在的金融风险。
3.利率汇率制度改革和资本账户自由化过程中潜在的金融风险
从利率制度来看，我国长期实行缺乏弹性的官定利率制度，而且在很长一段时期内实行低利率政策，尽管在一定程度上促进了经济的增长，但这种扭曲的制度很难准确及时地反映资金的供求状况，引导资源合理配置。尽管不断进行了利率市场化改革的尝试，放宽了贷款利率的浮动区间，允许存款利率下浮，但利率作为宏观金融市场供求状况的信号作用仍不能充分发挥。货币市场的分割，基准利率的缺乏，都使得中央银行的货币政策效果大打折扣，增加了金融市场行为的盲目性。
而在国际经济变幻莫测的今天，外汇体制改革的效果带有更大的不确定性。2003年以来，外汇占款一直是基础货币快速投放的主要原因之一。在人民币升值的强烈预期下，数百亿美元的资金涌入香港伺机进入大陆，中国金融体系面临更严重的冲击。2004年8月以来，机构客户和个人将外汇资产兑换成人民币的业务规模大幅度增长，人民币升值的预期早已扩大到居民层次。自2004年10月28日央行宣布加息以来，这种预期更加强烈，因此人民币面临着强大的升值压力。而将外汇存款准备金率从2%提高为3%也不能缓和当前的压力。“欧元之父”蒙代尔认为，一旦人民币升值，外商投资将急剧下降，经济增长放缓、失业增加、城乡贫富分化……中国将面临严重的金融乃至社会风险。
资本账户自由化进程中，政府对资本管制能力的弱化，国外资本能通过各种地下渠道进入中国，政府对外资企业的利润转移也难以监控，香港也日益成为资金进入或离开中国的中转地。事实上，有关中国是资金净流入国还是净流出国的讨论一直没有停止。国际资本投机冲击是近年来金融风险转化为金融危机的主要因素，因此一旦经济形势发生变化，我国金融体系面临的冲击将远比我们想像的严重。
4.特殊国情背景下的金融风险仍将长期存在
四大国有商业银行占领了绝大部分业务，包括车贷、房贷等优质项目，普遍持有较强的流动性，是同业拆借市场上最主要的资金供给方，也是政府债券的主要购买者。2003年，人民币贷款对存款比率平均为76.8%，外币为80.8%。而其他商业银行、股份制银行则往往是资金的借入方，流动性不足,自我调节能力较差。这样一种严重不平衡的结构必然不利于我国金融体系的发展，不能满足我国经济增长的需要。随之发展起来的地下金融活动，兼具创造性和毁灭性，其规模已达地上金融活动规模的1/3，监管当局很难对这一具有高利贷性质、与黑社会相联系的领域进行打击和取缔。地下金融活动给我国金融体系带来的不仅是金融冲击,更多的是社会冲击。
同时，在已有的利益分配格局下，地方政府必然会继续对地方金融机构施加影响，与中央政府进行博弈，来维护甚至增加既得利益。中央政府政策的传导机制在一定程度上被扭曲，金融体系的发展也将受到行政力量的干扰。同时，金融机构特殊的组织结构以及决策者权力责任的不对等，也为决策者的寻租行为创造了条件。
三 在我国防范和化解金融风险可采取的政策措施
金融业是一个特殊的高风险行业，金融风险是一种未来的不确定性。加强宏观调控，促进国民经济的稳健发展，需要一个相对稳定的金融环境。因此，充分发挥金融促进经济增长和调节经济结构的作用，综合协调货币政策与财政政策、产业政策的关系，健全市场机制，保持经济增长和信贷增长相适应，同时努力消除社会信用制度不完善、银行内控机制不健全和资本市场发展不规范等因素带来的金融风险，形成实体经济与虚拟经济的良性互动，显得尤为重要。
1.创造有利的政策环境，加快商业银行改革,加强金融监管，打破不良贷款的恶性循环
中央政府应积极建立国家财政部门、央行、金融监管部门的协作机制，借鉴跨国银行的经营模式，综合考虑地方政府在金融稳定中的收益和责任，前瞻性地设计商业银行改革方案，促进银行、保险、证券行业的协调发展，着眼于硬化商业银行的预算约束,并激励商业银行硬化国有企业预算约束，创新宏观经济政策的传导途径，提高政策的透明度和有效性。
地方政府应强化整体观念，维护中央政府政策的权威性，积极引导地区经济、金融体系的发展。在积极弥补市场缺陷的同时，减少不必要的行政干预。我国的历次经济过热似乎都离不开地方政府的推波助澜，离不开地方政府对地区金融机构的行政干预。如何理顺中央政府—地方政府—金融机构的关系，使之朝着激励相容的方向发展，稳定金融，应该是“十一五”期间政府工作的重点。
2.加快金融体系和金融机构改革
在金融自由化的背景下，利率市场化、资本自由化、改革外汇体制是我国金融体系改革的必由之路。
逐步规范各级金融市场，建立真正意义上的货币市场，减少对利率的管制，使其准确反映资金供求状况、经济运行状况。尽快完善外汇市场，改革人民币对美元僵硬的稳定，放宽浮动区间，缓和人民升值的压力，增强央行货币政策的独立性。加强利率政策与汇率政策的协调性和有效性。
金融机构改革主要是银行产权改革。目的是解决国有银行产权关系不明、所有者缺位、治理结构缺失、风险管理能力差、内部人控制等种种弊端。目前开展的金融创新取得了一定的成效，中国银行和建设银行的公司治理改革稳步推进。而如何按照新巴塞尔协议的要求，提高资本充足率，加强风险管理，完善和规范授信业务程序，健全审贷分离制约机制，建立良好的盈利模式，任重而道远。
3.房地产金融风险的控制与防范
房地产泡沫潜在的风险，涉及整个国民经济，不仅仅局限于金融体系。
从政府的角度来说，中央政府应制定有效的产业政策和房地产业发展规划，及时调整房地产政策法规，对房地产业的发展给予战略性的指导。具体到各级政府，要设置符合市场需求的房地产开发准入门槛，严格土地批租，利用行政手段调节开发行为。
作为信贷供给方的金融机构， 应努力提高风险意识，按照人民银行、银监会的相关规定，严格房地产开发贷款准入门槛，切实加强信贷审查、管理、监管，警惕房地产泡沫出现，利用信贷政策引导房地产市场结构调整，对过热的房地产市场要适度降温。建立并逐步完善个人诚信体系，严格审查住房按揭贷款，防止“假按揭”等投机行为，积极推进住房贷款证券化进程。
4.建立有效的金融安全预警系统
当前，我国迫切需要建立有效的金融安全预警系统，立足于自防自救，防范金融危机，及时减轻经济和金融体系失衡的程度。中国银行业的风险计量系统还发展得很不完善,缺乏成熟的风险数据库和管理层,在这点上应该借鉴跨国银行的良好经验。
首先，需要运用现代电子技术，建立灵敏的信息监控和发布网络。建立一套兼顾可比性、数据可得性的风险度量指标体系，能及时根据监测的数据衡量我国金融系统面临的风险。特别要关注国民经济中的热点行业和新兴行业。在2004年上半年的经济局部过热中，对房地产、钢铁、水泥、电解铝等行业就缺乏准确的判断。
其次，央行与金融监管部门、金融机构可以根据需要定期或不定期进行沟通、联系。及时根据宏观经济运行数据以及风险监测结果，分析研究金融系统运行情况和存在的问题，及时发出预警。
最后，借助西方发达国家在防范、化解金融风险方面的经验，努力开展维护金融稳定的创新性和前瞻性研究，积极探讨分散、转移、隔离、化解金融风险的办法，改变单一依靠央行再贷款救助的现状。
中国加入WTO为经济发展提供了重大机遇，同时也提出了挑战。面对新的国际金融格局和WTO的现实要求，中国的金融改革如何适应新形势，是我国现实经济发展中迫切需要解决的问题。国际经验表明，金融风险和金融危机会造成极为严重的、破坏性的危害，并反映在经济、政治和社会的各个方面，因此应当引起我国的警觉。（信息来源：摘自社科文献出版社《2005年社会形势分析与预测》）