[摘要]本文分析了我国土地所有权、管理权和使用权二次分离的制度、管理体制及其基本特征，研究了农村土地问题的实质，对长期存在的农村土地问题的成因进行了深入分析，论证了长期难以解决的内在机理，最后提出了基本观点和基本思路。

　　改革开放以来，尤其是近10年来出现了这样的规律：每当经济增长速度加快的时候，也是土地问题加重的时候。如2000年前后我国经济出现了一个较快增长期，这一阶段在很多城市出现了兴建广场热和超宽马路热。2002年前后在全国发生了地方经济建设中的“圈地问题”（典型案例是江苏铁本公司），2003～2004年出现开发区乱征乱用耕地问题（典型案例是珠海经济开发区），2006年以后又出现了非常隐蔽复杂的“以租代征”问题，等等。我国实行的是世界上最严格的土地制度，可是，为什么农村土地问题长期以来一直没有得到解决，反而越来越严重呢?我国土地资源无论是人均占有量还是供给总量在世界上都是最稀缺的，可是，为什么乱征、乱占和乱用的问题长期以来一直非常严重而且难以解决呢?在我们这个以农立国，历届政府都最关注农业和土地的情况下（国家的土地规划确定，一定确保耕地18亿亩），为什么土地问题在量和质的两个方面都与经济增长速度正相关呢?这些问题的根源在哪里，实质是什么，内在的因果关系是什么?该当如何解决?本文拟从制度上对此进行深入探讨。

　　一、我国土地产权分离制度及其管理体制

　　1、产权二次分离的土地制度与土地的权利关系

　　依据我国“土地法”、“土地管理法实施条例”和中共中央办公厅、国务院办公厅《关于进一步稳定和完善农村土地承包关系的通知》（中办发[1997]16号），土地所有权属于国家或集体，农民对土地有有限的使用权，即30年承包权不变。农民对所承包的土地有自主经营权、转租权和其他流转权。集体所有的土地，国家在需要时有权征用，或者土地产权由集体所有变为国家所有。这是一种产权分离的土地制度。从最基本的产权层面上看，这是土地的国家所有权与农民使用权之间的分离。这也是国家所有权与农民使用权之间的权利关系。但是，我国土地的产权分离在更深层面和本质上还不止于此。

　　在一般的市场经济中，资源的产权分离就是所有权与管理权（这里的管理权就是使用权）的分离，或更准确地说，叫做经营使用权。它们都是经济权利。在我国的土地制度下，土地的管理权与使用权在内容和性质上都是完全不同的两个概念。“土地法”、“土地管理法实施条例”和《关于进一步稳定和完善农村土地承包关系的通知》明确规定，县以上政府及其相应级别的土地管理部门受国家委托对国家和集体的土地行使审批、规划等管理权力。更具体地规定，国家所有的土地，其管理权由国家法律授权给县以上政府及其相应级别的土地管理部门；集体所有的土地，其管理权直接属于政府和集体。但是，国家在必要时有权改变集体土地的产权性质，由集体所有变为国家所有。这就说明，我国的土地管理权不是一般市场经济中的资源管理（经营）权，而是与使用权分离的行政管理权力。

　　这样，我国的土地产权在国家所有权和农民使用权之间又存在着与二者都分离的行政管理权，即土地国家所有权与政府管理权分离，政府管理权与农民使用权分离。所以，我国的土地制度是国家所有权、政府管理权和农民使用权二次分离的产权制度。在这样的土地制度下，土地的权利关系是：国家的所有权－－政府与管理部门的管理权－－农民的使用权。在这个关系中，政府与土地管理部门在性质上是国家权利的代理人，农民的土地使用权受国家所有权和政府管理权的双重约束。

　　2、土地产权二次分离制度下的管理体制

　　我国土地产权分离制度下的管理体制，首先是国家和集体的土地在所有权和管理权之间的“委托－－代理”管理体制。

　　根据“土地管理法实施条例”，县级以上相应级别的政府和土地管理部门由国家和法律授权，对土地的个体使用权和集体所有权的改变有审批权，对个体使用的土地和集体所有的土地有规划权和征用权。农村的乡镇政府都有土地的规划使用权。乡村两级对农民使用的土地有审批方面的管理权。在行使这些管理权的过程中，政府、管理部门和村镇的行为本质是国家土地权利的“代理人”，是国家所有权与政府管理权之间的委托－－代理关系。这种行政管理权在实质上代理了国家所有权。

我国的土地管理体制是国家和集体的土地在政府管理权与农民使用权之间的“分配－－使用（承包）”的管理体制。土地管理权与使用权之间的“分配－－承包”管理体制，主要体现在两个方面：一是体现在宏观上，国家和地方可以根据经济发展和建设需要，在农业和其他生产部门之间分配和使用土地，在国家、地方和农民三者之间分配和使用土地。这种“分配－－使用”的管理体制，其主要内容是国家、地方政府和土地管理部门可以制定经济发展与土地使用规划，可以征用土地；二是体现在微观上，政府可以根据需要在农民与其他土地使用者之间分配和使用土地，村集体可以根据当地土地和人口总量变化来分配和调整个体农民承包使用的土地。