四、失地农民社会保障制度建立的探索与不断完善构想

　　我国对被征用土地的农民实施的生存保障政策措施，其产生存在的历史应该是较长了。在多年的历程中，经历了不同时期的演变。大致在上世纪90年代前的较长时期内，主要制定和实施的政策措施是“谁征地，谁吸劳”的安置原则，要求征地单位即主要是生产性企业的，由企业安置征地农业人员。这是一种在计划经济时期逐步形成而沿习存在的传统征地补偿政策。

　　随着经济的迅速发展，社会对土地需求的欲望持续高涨，非农用地的需求快速增长，征地数量迅猛增加，征地用途多样化，征地主体多元化，既有生产性项目的多种企业，也有非生产性项目的市政、土地开发、房地产、教育，公共设施建设等。由于此类开发或建设单位的特殊性，决定其在安置征地农业人口方面的能力有限；更重要的是，由于征用土地或租用土地的普遍性、多样性，客观上要求思考创造性地解决新问题。20世纪90年代中期的全国各大城市特别是北京、上海、广州等地政府先后探索实践新的安置方式。如上海市政府1994年颁布的《上海市住宅建设征地集体所有土地农业人口安置办法》，开始将上海市征地农业人口安置方式分为征地吸劳和征地养老两种方式。安置原则调整为“谁用地，谁负责安置”，征地单位根据自身情况，可以决定直接吸劳或间接吸劳，即征地单位如有能力可以直接安置征地农业人员就业的就安置就业，若无安置能力，也可以委托其他相关单位安置所征地农业人员就业，或鼓励征地农业人员自谋职业等多渠道安置。尔后，各地又不断发展完善征地农业人员生存发展保障的多元化政策措施，如随着经济不断发展，物价上涨而制定实施的“提高征地安置补偿费”；“落实安置补偿，用于基本保障，适度生活补贴，进入市场就业”；“新建征地农业人员就业园和绿色产业就业基地”等。这些新探索新实践肯定是有益和积极的，是在不断进步的毫但与社会经济发展进程中对非农用地的需求和失地农民生存发展困难及需求相比，其失地农民的社会保障做法远远适应不了社会需要。为了求得大的进步完善，我认为，今后一定时期内，应主要从以下几方面进行思考，努力构建不断完善我国失地农民的社会保障制度。

　　第一，体现社会主义市场经济不断发展的客观要求与国家政府宏观调控的有机统一，是构建我国失地农民合理公平的社会保障制度的重要前提和基本原则。市场经济发展的过程和客观要求之一，是非农用地需求木断扩大，农业人员逐渐减少，城镇人员不断增加，为保证失地农民基本生活得以保障，并逐步顺利实现非农化和城镇人口化的必然演进，政府应顺势而谋，与时俱进地推行以经济社会发展水平相适应的失地农民社会保障制度。

　　第二，建立失地农民基本生活保险。农民失去了土地，也就是失去了基本生活来源。因此，政府要为失去了基本生活的失地农民承担起责任，建立基本生存之需的保障制度。失地农民基本保险包括医疗保险、养老保险、失业保险等。鉴于失地农民群体中失地多少影响其基本生活的不同，各地政府倡导建立提供满足其基本生活需要的额度应有所区别。同时，也要考虑我国地域广阔，经济社会发展水平差异大，生活水平不完全相同，对建立所提供保障失地农民基本生活的水平，应保持同当地经济社会发展水平和生活水平相适应。

　　第三，提供失地农民最低生活保障。失地农民属于社会突出的弱势边缘群体，在现行实施的低保范围之外。称“农”又不完全是“农，”与城镇居民又有区别。失地农民中的贫困户贫困者，生活在当地最低生活水平以下者，应进入低保范围，享受低保待遇。在目前国家、政府所构建实施的全国农村低保体系过程中。失地农民的低保问题应得以根本解决。

　　第四，拓宽失地农民就业的多渠道。为不断适应市场经济的发展和就业市场化多样化的趋势，不同地区应根据自己的经济社会发展状况和就业实情，对失地农民中的劳动力群体即16岁至44周岁的女性和16岁至54周岁的男性，努力开拓就业空间，实行就业方式的多样化，提高就业率，降低失业率。如有的地方探索总结出的有组织劳务输出、就业园区建设、绿色产业就业基地建设、征地补偿以商铺形式为主的体现就业等等，都是有效的且有的是带有根本性的。

　　第五，不断建立为失地农民劳动力就业所需的教育和培训体系。我国是一个农业大国、农业人口大国，广大农民所受教育程度较低，综合素质较差，就业竞争能力较弱。作为城市反哺农村，工业反哺农业，国家支持“三农”而言，在不断提高失地农民的就业率方面，各级政府应探索多种多样切实有效的免费教育和培训方式，逐步形成一个较完善的体系，不断保证失地劳动力在就业道路上获取及时有效的就业新知识新技能。