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关于我国评估立法若干问题的思考(杨松堂、李挺伟)

[来源] [作者] [发表时间]2007-03-30

本文荣获2006年度财政部“三优”评选优秀论文三等奖

 

关于我国评估立法若干问题的思考

(杨松堂、李挺伟)

 

我国的资产评估行业是在市场经济中发展起来的新兴中介服务行业,自产生十几年来,发展迅猛,服务领域涉及经济社会的各个层面,从国有企业改革重组到中外合资合作企业的设立,从公司改制上市到抵押担保、破产清算、房地产投资、保险理赔、财产诉讼等都涉及到资产评估。实践证明,资产评估不仅在维护国有资产权益、保障国有资产安全方面起着重要作用,而且在服务改革开放、促进资本市场发育、维护市场经济秩序和防范金融风险等方面也发挥了积极作用,成为我国社会主义市场经济中不可或缺的中介服务行业。

与我国评估行业的蓬勃发展相比,评估法制建设明显滞后,对于这样一个重要的行业,迄今没有一部专门的法律,大量有关评估的规定散见在不同的法律法规和规章制度中,不同法律法规和规章制度关于评估的规定不一致,有的甚至相互矛盾,有的规定过于原则,有的规定不符合评估行业的特点,有的规定已经过时,应当予以废除或者修改的,没有及时废除或者修改,应当予以规范的,缺乏相应的法律规定。这不仅影响我国评估行业的地位,影响评估行业的发展,也影响国家对评估行业的管理。2005年,国务院和全国人大常委会先后作出决定,将评估立法列入2006年国务院和全国人大常委会立法计划。评估立法涉及众多部门,大家一致认为,要加快评估立法进程,通过立法解决评估行业存在的问题,规范评估行业的管理,促进评估行业的发展。但对于评估行业主要存在哪些问题,评估立法需要规范哪些方面的内容,尚存在不同的认识。本文在调查研究的基础上,拟对评估行业存在的主要问题进行分析,在此基础上,提出评估立法的相关建议。

一、我国评估行业存在的主要问题

目前,我国评估行业还存在不少问题,有些问题可以由政府主管部门和行业协会通过规章制度和自律管理加以解决,有些问题严重影响评估行业规范和发展,只有通过立法才能解决,这些问题主要有:

(一)评估行业多种资格并存、部门分割,不利于树立评估行业的整体形象

目前,评估行业资格比较多,被国办发[2003]101号文件认可的评估资格有六种,即注册资产评估师、房地产估价师、土地估价师、矿业权评估师、旧机动车鉴定评估师、保险公估人员,分别由财政部、建设部、国土资源部、商务部、保监会五个政府部门管理。我们应当承认,评估涉及面广,专业性强,一个评估师不可能什么评估业务都能做,评估分专业有一定的道理,国外的评估也是分专业的。但这并不意味着必须一个专业设一种资格,医生也分内科、外科、眼科等专业,法律也分刑事、民事、行政等专业,但这并意味着执业医师、律师要设多种资格。实践证明,多种评估资格并存,存在诸多负面影响:

    1.评估专业资格分类不科学,不同的专业资格存在业务交叉,不利评估行业的健康发展。根据现有的规定,注册资产评估师主要从事国有资产评估业务,房地产估价师主要从事房地产评估业务,土地估价师主要从事土地资产估价业务,矿业权评估师、旧机动车鉴定估价、保险公估人员分别从事矿业权、旧机动车、保险财产的评估。显然,他们之间业务存在交叉,如很多房产、土地、矿业权、旧机动车、保险财产都属于国有资产,房屋又都建在土地上面,保险财产亦包括房产、旧机动车等,如果不同资格的评估人员依据相应的规定执业,他们之间必然会发生冲突。美国的评估行业也分专业,不同专业在执业时有所侧重,但并不是一个专业设一种执业资格。

2.各种评估专业资格与各自行政主管部门的职能紧密相关,不利于合理界定政府部门与中介行业的定位,影响政府职能的转变。在成熟的市场经济中,政府与中介组织的定位、分工是很清楚的。然而,在中国,由于这些评估资格都是由政府部门设立的,设立的最初目的是为本部门的工作服务,后由于利益及法律制度等原因,使这种关系得以固化。政府部门推动评估资格的设立,并与本部门工作紧密相关,这在短时间内促进评估行业的快速发展有一定的作用。但问题是,一旦这种关系固化,评估行业的发展就会受到很多限制,也难以成为真正的中介行业,难以摆脱政府部门把中介组织当作附属机构,中介组织把政府部门当作依赖对象的尴尬局面。2003年,国务院机构改革,成立国务院国资委,有关经营性国有资产管理的职能由财政部划归国资委,但资产评估行业的管理留在财政部,可以说,现在财政部对评估行业的管理是真正意义上的行业管理,注册资产评估师的业务已与财政部的业务相差很远。但房地产估价、土地估价等评估专业的业务范围仍与其主管部门的职能紧密相联。众多的政府部门都来管理评估行业,这种情况只有在中国存在,但是在中国,规模比评估行业大的律师、注册会计师行业也只有一个政府主管部门。

3.多种评估资格并存,业务分割,影响了评估报告的准确性和合理性,加重了企业的负担。企业资产多种多样,既有土地、建筑物,也有机器设备、机动车,还有无形资产等,按现行规定,这些资产需要分别请不同的评估机构和评估师评估,企业需要对多家评估机构支付费用。而且,多家评估机构分别评估比一家评估机构评估,往往需要更长的时间。毫无疑问,这样做加重了企业的负担,影响了企业的改制及交易效率。更为糟糕的是,多家评估机构对同一企业的单项资产分别进行评估,其评估结果的准确性和合理性会受到严重影响,因为企业的整体价值并不等于各单项资产的简单加总。

(二)评估行业的管理体制不一致

1.政府管理行业的方式以及政府与行业协会的关系不顺。各种评估资格分别由不同的政府部门管理,但各个部门管理的模式并不一致。2004年国务院下发了清理行政审批事项的若干文件,在这些文件中,对同属于评估行业的不同评估专业的规定不一样。根据国务院的规定,注册资产评估师的注册改变管理方式,由行业协会负责,资产评估机构的设立下放管理权限,由省级政府财政部门负责审批;土地估价师的注册和土地估价机构的设立均改变管理方式,由行业协会负责;房地产估价师的注册和房地产估价机构的设立均由建设部门负责;旧机动车鉴定评估、矿业权评估和保险公估的相关管理均由政府部门负责。

2.不同评估资格的行业自律管理方式存在较大差异。前述六种评估资格中,前三种规模较大的均有行业协会,后三种规模较小的评估资格,迄今还没有行业协会。在已有的三个评估协会中,他们的自律管理方式也不一样。中国资产评估协会相对规模较大,内部治理结构也比较完善,会员代表大会、理事会、常务理事会、秘书处的职责明确,分工清楚,理事会下设八个专门委员会和若干专业委员会。资产评估行业的基本执业准则和职业道德基本准则由中国资产评估协会拟定,由财政部批准发布。房地产估价师的行业自律组织是中国房地产估价师与房地产经纪人学会,名称上不叫“协会”,而叫“学会”,内容上不仅包括房地产估价师,还包括房地产经纪人。房地产估价执业规范基本上由学会拟定发布,一些重要的技术规范则通过国家质量监督和检验检疫总局以国家标准的形式发布。土地估价师的行业自律组织是中国土地估价师协会,土地估价师的规范准则基本上是由协会制定发布。

(三)各评估资格通过行业准入制度设置准入壁垒,增加考生负担,不利评估机构做大、做强

1.评估师的考试制度。各种评估资格都实行执业资格考试制度,其中有些考试科目大同小异,如评估学、财务会计、经济法,但各个部门都要重复编写、出版教材,重复考试,浪费社会资源,增加考生负担。这几种资格的考试组织也不一样,其中注册资产评估师、房地产估价师和矿业权评估师的执业资格考试分别由财政部、建设部、国土资源部与人事部联合举办,旧机动车鉴定评估师的考试由商务部与劳动部联合举办,土地估价师和保险公估人员则分别由国土资源部和中国保监会单独举办。

2.评估机构的准入。各个部门都出台了机构管理办法,从机构名称、出资人或者合伙人资格、法定代表人的资格等方面相互设置壁垒。因此,多数评估机构只具有一种资格,业务单一,竞争激烈,管理成本高,生存和发展困难,机构规模不容易做大。企业对于不同的资产要聘请不同的评估机构进行评估,加重了负担。有的评估机构人员较多,分别具有不同的评估资格,其中有一部分人同时具有注册资产评估师、房地产估价师、土地估价师的资格,能够同时满足资产评估机构、房地产估价机构和土地估价机构人数的条件,在确定机构名称时出现了令管理当局意想不到的情况,如有的机构同时向财政部门、建设部门和国土资源部门申请设立相应的评估资格,只得将机构名称确定为“XX资产评估、房地产估价和土地估价事务所有限责任公司”。如果同时申请六种资格,机构名称会更长。这种情况令政府部门、评估机构都感到尴尬,社会上对此也不理解。

(四)评估法律责任不完善

1.有关评估法律责任规定不系统、不完善。有关评估法律责任的规定散见在公司法、证券法等法律法规中,但这些规定只涉及公司、证券业务。对于其他方面的违法行为,缺乏全面系统的法律责任的规定,无法及时有效地对评估违法行为进行惩处。

2.评估师与评估机构的权利责任不对等。有关评估师、评估机构的义务性规定比较多,也比较具体,但权利性条款则比较少,也比较抽象。评估师和评估机构难以感受到法律的保护,他们的合法权益难以得到及时有效的维护。

(五)评估执业环境不完善,不利于评估机构规范执业

评估机构是社会中介机构,需要恪守独立、客观、公正的原则,但这些原则的贯彻需要有良好的执业环境,由于目前评估执业外部环境不完善,给评估机构执业带来很大困难,影响了评估执业质量。

1.政府部门干预严重。政府部门对评估机构执业的干预主要表现在三个方面:一是对评估结果的干预。评估结果本来是评估机构结合评估目的、运用科学的评估方法而对特定的评估对象的价值进行评定估算得出的结论。但现实中,有些政府部门在国有企业资产重组、改制上市时,为了达到某一特定目的,不顾评估机构的独立性,强行要求评估机构出具他们所希望的评估结果;二是对评估时间的干预。评估机构执业有一套完整的程序,执行这套程序需要花费一定的时间。但现实中,有些政府部门往往要求评估机构在他们规定的时间内出具评估报告,评估机构为了满足他们的要求,只好简化程序,偷工减料;三是对评估收费的干预。评估机构执业是有成本的,成本过低,也会影响执业质量。一些地方政府以减轻企业负担为名,发文要求对于国有企业改制重组的评估只按国家规定标准的20%收费,可想而知,这种情况下评估报告的质量怎能有保证?

2.客户行为不规范。评估机构执业需要客户的配合,没有客户的配合,不可能出具高水平的评估报告。但在现实中,有的客户除了要求评估机构在规定时间内按他们希望的结果出具评估报告外,在评估机构执业时故意不配合评估机构的工作,少提供或者提供虚假的财务会计信息资料或其他证明文件,影响评估报告的质量。

3.评估报告使用者错误使用报告。有些评估纠纷的发生,并不是评估报告质量的问题,而是由于评估报告使用者错误使用报告造成的,给评估机构增加不少无谓的麻烦。

二、我国评估立法的建议

评估立法是一项复杂的系统工程,需要规范的内容很多,我们认为,重点需要规范以下几个方面的内容:

    (一)评估行业管理体制

我国评估行业应构建什么样的管理体制,要充分考虑评估行业的历史背景、所处的发展阶段、面临的现实环境、未来的趋势,以及国外评估行业的发展经验。总的原则,我国评估行业管理体制应当符合中国国情、符合市场经济发展要求、符合国际惯例。

1.要明确我国评估行业管理体制应采取的模式。中国的评估行业是在政府直接推动下发展起来的,由于中国市场经济还不是很完善,社会诚信程度尚不太高,评估行业对政府的依赖性还比较强,政府职能转变尚不彻底,政府对评估行业的直接管理还比较多。市场经济发达国家的评估行业大多是由于市场的需要逐步发展起来的,社会管理机制比较完善,诚信程度比较高,评估行业比较成熟,评估行业管理以自律管理为主,政府较少干预。今后发展的趋势应当是,随着市场经济的发展,政府职能的转变,政府对评估行业的直接干预越来越少,逐步由直接管理转向间接管理,由具体事务性的管理转向宏观管理,行业自律组织在评估行业管理中将发挥更重要的作用。基于我国评估行业发展的历史背景和市场经济的发展阶段考虑,我国评估行业的管理体制宜采取政府管理与行业自律管理相结合的模式。

2.要明确评估行业各主管部门及相关行业协会之间的关系。如何在评估立法中妥善处理各政府主管部门之间的关系。有两种思路:一是明确一个政府部门作为评估行业的主管部门,其他部门作为专业监管部门。评估师的资格管理和评估机构的准入管理等涉及行业管理的事项,由一个政府部门负责管理,其他相关政府部门则规定何种经济行为需要评估,并与评估行业主管部门共同制定某些特定资产评估的规范。与之相适应成立一个统一的评估行业协会,由评估行业的政府主管部门负责管理、指导和监督。评估行业协会下设不同的专业委员会,比如企业价值评估委员会、不动产评估委员会、无形资产评估委员会等,负责相关评估专业的管理。二是维持现状,明确几个政府主管部门和行业协会,但需统一管理模式,统一准入政策,统一职业道德准则,不互设壁垒,相互协作,建立有效的沟通协作机制。

3.要合理界定政府行政管理与行业协会自律管理的职责分工。为了提高监管效率,减少推诿扯皮,形成监管合力,必须合理界定政府行政管理与行业自律管理的职责分工。我们认为,政府对评估行业的行政管理职责主要是:(1)拟订行业法律法规,制定行业发展的规章制度;(2)负责评估机构的登记;(3)协调行业外部环境;(4)监督、指导行业协会的工作。行业协会的自律管理职责主要是:(1)组织评估师的执业资格考试;(2)办理评估师的注册;(3)组织实施会员的后续教育;(4)对会员的违规行为进行惩戒;(5)开展行业国际交流;(6)维护会员的合法权益;(7)向社会宣传、推广行业;(8)协助立法机关、政府起草行业法律法规和规章制度;(9)协助政府办理有关行业的其他事项等行业自律管理事项。

(二)评估师的资格管理

如何规范评估师的资格管理?有两种思路可供选择:一是统一评估师的资格管理,在统一的评估师平台下,设立多个评估专业。评估执业人员统称为注册评估师,不同专业的注册评估师在名称后面加以注明,如从事企业价值的评估师称为注册评估师(企业价值),不动产评估师称为注册评估师(不动产)。注册评估师的资格考试采用类似高考3+X的方式,即评估学、经济法、财务会计这三门为必考科目,在此基础上,加考一门相关科目,即取得相关注册评估资格,如加考不动产方面的课程,即取得注册评估师(不动产)的资格。二是维持现状,维持多种评估资格并存的格局。在这种情况下,各种评估资格的管理须统一政策,具体而言,考试方面应包括考试办法的制定、考试组织、报考条件、通过方式等;评估师的注册方面,应包括注册机关、注册条件、注册程序;有关各种评估师的权利义务等方面的规定须一致。对于相同或近似的考试科目,可以共同编写考试教材,共同组织命题和考试,或者实行考试成绩互认制度。

(三)评估机构的设立和组织形式

如果评估师的资格能够统一,那么评估机构也就不存在行业壁垒了。如果评估师的资格不能统一,仍分别由不同的政府部门管理,那么需要在制度上破除机构设置的壁垒。各有关主管部门在制定机构准入政策时,要规范评估机构的设立审批,包括统一的设立条件、审批程序、审批时限等内容,对于其他部门批准设立的评估机构,只要符合本部门规定的评估师的人数,就应颁发相应的评估执业许可证,不得以法定代表人身份、机构名称等为限制条件设置壁垒。允许一个评估机构拥有一种执业许可证,只要符合相应条件,也应允其拥有多种执业许可证。就象医院一样,允许设立专科医院,也应允许设立综合性医院。至于市场认可专业评估机构,还是综合性评估机构,由市场选择,政府部门不应干预。

评估机构的组织形式可以分为合伙制、有限责任公司制,新的合伙法出来后,也可以采取有限责任合伙制的形式。在目前情况下,应当鼓励评估机构实行合伙制,允许实行有限责任公司制,在条件成熟时,可以实行有限责任合伙的组织形式。对于不同的组织形式,要严格规范有关内部治理结构和法律责任等内容。

(四)评估的业务范围

评估的业务范围关系评估行业的生存和发展。中国的评估行业是由政府直接建立的,在政府的扶持下发展起来的,这一方面能够保证评估行业有比较稳定的业务来源,在较短的时间内能得到较快发展,但另一方面使评估机构过于依赖政府部门规定的业务,缺乏来自市场的主动性业务。评估立法要不要规定业务范围?如何规定业务范围有两种思路:一是在评估法中规定,所有评估业务必须由经过批准的评估机构来做,至于什么情况下需要评估,则由相关法律法规予以规定;二是对现有的法律法规和政府规章中有关评估业务的内容进行整理分析,对于确实需要评估的情形,在评估法中予以明确规定。但要防止评估各专业之间业务范围的重叠、交叉,要防止企业的整体资产被人为的分割。

(五)评估准则的制定

评估准则十分重要,是规范评估师和评估机构执业行为的依据,也是判断评估师和评估机构有无执业过错的重要依据,评估法必须对评估准则有关问题予以规定。如果不能实行评估资格的统一管理,那么评估准则的制定机关、制定程序、制定方式应当统一。评估基本准则和职业道德基本准则可以由行业协会拟定,由政府主管部门发布,一般评估准则则由行业协会制定和发布。为了增强评估准则的法律效力,可以在法律中明确规定,评估师和评估机构必须按照评估准则的规定执行业务,遵守评估准则可以作为评估师和评估机构免责的重要因素。对于一些共性的准则,相关政府主管部门或者行业协会可以联合制定。

(六)评估的法律责任

评估的法律责任是评估立法非常重要的内容。评估立法需要考虑以下几个问题:首先应完善行政责任。关于刑事责任在刑法里有非常严格的规定。关于民事责任,民法对民事侵权责任的各种构成要件都有明确的规定,评估的民事责任也应遵守这些规定。关于行政责任,现行法律中缺乏有关评估行政处罚的明确规定。因此,现在即使评估师违法,也很难对其进行行政处罚。所以评估法重点应该规定行政责任。第二,要注意权利、义务和责任的对等和平衡。因为以往的法律中,对于管理对象往往义务、责任规定得比较多,权利规定得比较少,所以评估既要严格规定评估师的责任,也要保护评估师的合法权益。第三,要界定评估师、委托人、评估报告使用人的责任。一个评估报告是否真实,不仅仅是评估师能够决定的,首先需要客户提供的财务信息资料是真实的,当然,评估师对客户提供的资料有审查的义务。有时可能不是评估报告的问题,而是评估报告使用者错误使用这个报告,因而给自己造成损失。如果说评估报告是一个产品,那么,委托方是原材料的提供者,评估机构是生产者,评估报告的使用方是消费者。因此,在评估法中对于委托人、评估师和评估机构、评估报告使用者的权利义务和法律责任必须予以明确规定。第四,要建立执业责任鉴定机制,评估执业专业性很强,判断评估师的执业行为是否存在过错,在很多情况下,需要借助专家的力量。为保护评估师的合法执业行为,惩治违法执业行为,在评估法中有必要规定建立执业责任鉴定机制。

  另外,评估法对于其他事项,如职业风险基金、职业责任保险、外国机构来华设立分支机构的审批等事项也应予以规范。

 

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