一、2009年至2015年新《预算法》施行以前

我国《预算法》于1994年3月22日第八届全国人民代表大会第二次会议通过，并自1995年1月1日起施行。《预算法》第二十八条规定：“地方各级预算按照量入为出、收支平衡的原则编制，不列赤字。除法律和国务院另有规定外，地方政府不得发行地方政府债券”，未赋予地方政府举债融资权限。

2009年，为应对国际金融危机，我国实施了总额４万亿元的两年投资计划，以大规模增加政府投资的方式拉动经济回升。为部分缓解4万亿投资计划中地方政府配套资金压力，国务院通过特别批准的方式，在政府工作报告中首次提出同意地方发行2000亿元债券（由财政部代理发行），列入省级预算管理，自此拉开了我国地方政府债券发行的序幕。2009年至2014年，我国累计发行地方政府债券1.6万亿元，所筹资金在应对国际金融危机、弥补地方财力不足、改善民生、推动地方经济社会发展等方面发挥了积极作用。

2009年至2014年间，地方政府债券发行模式先后经历了“代发代还”、“自发代还”、“自发自还”的演变过程。

（一）“代发代还”模式

2009年初，财政部集中制定印发了《2009年地方政府债券预算管理办法》、《关于做好发行2009年地方政府债券有关工作的通知》、《财政部代理发行2009年地方政府债券发行兑付办法》、《财政部代理发行2009年地方政府债券招投标和考核规则》等一系列制度文件，对地方政府债券的发行、使用、监督等工作做出具体规定。“代发代还”模式的具体操作方式为：由财政部参照记账式国债发行方式，代理招标发行地方政府债券，并代办还本付息和支付发行费。2009年3月27日，财政部代理招标发行了首只“代发代还”地方政府债券——2009年新疆维吾尔自治区政府债券（一期）。

在“代发代还”模式下，虽然地方政府债券的发行和偿还主体为各地方政府，但由于财政部代理债券发行、还本付息以及支付发行费等具体工作，令投资者感觉地方政府的信用风险被有效隔离，因此采用该模式发行的地方政府债券普遍被看作“准国债”。“代发代还”模式一直沿用至2014年。

（二）“自发代还”模式

2011年10月，财政部印发了《2011年地方政府自行发债试点办法》，批准上海、浙江、广东、深圳四省（市）在国务院批准的发债规模限额内，试点自行组织本地区政府债券的发行。具体包括：自行组建本省（市）政府债券承销团、自行确定发债定价机制、自行做好信息披露等相关工作。2011年11月15日，上海市财政局招标发行了首只“自发代还”地方政府债券。2013年，“自发代还”试点地区新增江苏、山东两省。

“自发代还”模式是介于“代发代还”与“自发自还”之间的一种过渡模式。地方政府自行组织发债对提高地方政府债券的独立性和信息披露透明度等方面具有积极意义。但由于采用该模式发行的债券仍由财政部代办还本付息，投资者普遍认为无论地方政府是否及时向财政部上缴债券本息，地方政府债券的还本付息都不会出现问题，因此“自发代还”模式的“中央担保”色彩依然较浓。

“自发代还”模式经过2011年至2013年试点，于2014过渡为“自发自还”模式。

（三）“自发自还”模式

2014年5月，财政部印发了《2014年地方政府债券自发自还试点办法》，批准上海、浙江、广东、深圳、江苏、山东、北京、江西、宁夏、青岛十省市在国务院批准的发债规模限额内，试点自行组织本地区政府债券发行、支付利息和偿还本金等相关工作。2014年6月23日，广东省财政厅招标发行了首只“自发自还”地方政府债券。

“自发自还”模式的应用使地方政府发债实现了权利与义务的统一，使地方政府债券的独立性有了制度保障。

二、2015年新《预算法》施行以后

2014年8月31日，第十二届全国人民代表大会常务委员会第十次会议通过了《全国人民代表大会常务委员会关于修改〈中华人民共和国预算法〉的决定》，修改后的新《预算法》自2015年1月1日起施行。新《预算法》三十五条规定：“地方各级预算按照量入为出、收支平衡的原则编制，除本法另有规定外，不列赤字。经国务院批准的省、自治区、直辖市的预算中必需的建设投资的部分资金，可以在国务院确定的限额内，通过发行地方政府债券举借债务的方式筹措”，依法赋予了地方政府适度举债融资权限。

2014年9月，国务院印发了《国务院关于加强地方政府性债务管理的意见》（国发〔2014〕43号）和《国务院关于深化预算管理制度改革的决定》（国发〔2014〕45号），着力构建规范的地方政府举债融资机制，明确地方政府对其举借的债务负有偿还责任，中央政府实行不救助原则；对地方政府债务实行规模控制和预算管理，切实防范化解财政金融风险。

财政部根据新《预算法》和国务院文件精神，于2015年3、4月印发了《地方政府一般债券发行管理暂行办法》、《关于做好2015年地方政府一般债券发行工作的通知》、《2015年地方政府一般债券预算管理办法》、《地方政府专项债券发行管理暂行办法》、《关于做好2015年地方政府专项债券发行工作的通知》、《2015年地方政府专项债券预算管理办法》；5月，财政部、中国人民银行、银监会联合印发《关于2015年采用定向承销方式发行地方政府债券有关事宜的通知》，地方政府债券“自发自还”改革在全国范围内全面实施。 省、自治区、直辖市、经省政府批准自办债券发行的计划单列市作为独立的发债主体，按照市场化原则，以自身信用发行债券，自行办理债券发行和还本付息。2015年5月18日和6月1日，江苏省财政厅分别发行了首只地方政府一般债券和专项债券，更加规范的地方政府一般债券和专项债券从此登上历史舞台。此后，财政部于2015年12月印发了《关于对地方政府债务实行限额管理的实施意见》；于2016年11月印发了《地方政府一般债务预算管理办法》和《地方政府专项债务预算管理办法》，进一步规范和完善地方政府债券管理。

2017年6月，财政部印发了《关于试点发展项目收益与融资自求平衡的地方政府专项债券品种的通知》。项目收益专项债券是在法定专项债务限额内，依法开好地方政府规范举债融资的“前门”，加快建立专项债券与项目资产、收益相对应的制度的管理创新举措，有利于保障重点领域合理融资需求，加大“补短板”力度，改善基本公共服务供给质量。2017年7月14日，北京市财政局招标发行了首批项目收益专项债券（土地储备专项债券）。

2015年至2018年，我国累计发行地方政府债券18.40万亿元，其中：一般债券10.97万亿元；专项债券7.43万亿元。

表：2015-2018年我国地方政府债券发行情况

(本文摘自《地方政府债券工作手册》，本文撰稿：朱岩)