自1981年恢复发行国债以来，我国债券市场经历了近40年发展，已成为金融市场不可或缺的组成部分。当前我国债券市场整体特点：一是市场规模快速增长。截至2018年末，境内全市场债券存量规模突破85万亿元（含同业存单9.8万亿），较十年前的18万亿增长了3.75倍（见图表1）。二是市场品种日益丰富。我国债券市场涵盖了国债、地方政府债券、中央银行票据、金融债、企业（公司）债、资产支持证券等品种。近年来，伴随着熊猫债券[1]常态化发行、SDR债券[2]逐步发展，以及绿色债券[3]等创新产品不断推出，债券市场投资品种进一步丰富（见图表2）。三是参与主体逐步扩容。截至2018年末，银行间本币市场参与成员已达2.48万家，市场参与主体既包括银行、证券公司等金融机构，也包括基金、保险产品、资产管理计划、银行理财产品等非法人机构，还包括境外央行、主权财富基金、境外人民币清算行、国际金融机构、境外商业银行等境外投资者（见图表3）。
图表1：近年我国债券市场余额（单位：万亿）
数据来源：Wind资讯
图表2：2018年末我国债券市场品种结构（%）
数据来源：Wind资讯
图表3：2018年末我国债券市场投资者结构及持有量（单位：亿元）
数据来源：Wind资讯、中央结算公司
我国地方政府债券自2009年发行以来，发展迅速。特别是2015年“自发自还”改革的全面实施，使地方政府债券获得跨越式发展，当年发行规模达3.84万亿元，超越了国债、政策性金融债。2016年至2018年，年度发行规模一直保持在4万亿元至6万亿元高位（见图表4）。2017年末，地方政府债券余额为14.74万亿元，跃升为我国债券市场第一大品种。2018年末，地方政府债券余额已达18.07万亿元。地方政府债券的发展有利于丰富债券市场品种结构，满足不同类型投资者的偏好，健全多层次的资本市场体系。
图表4：2009-2018年地方政府债券发行量（单位：亿元）
数据来源：Wind资讯
我国地方政府债券的投资者结构大致可分为商业银行[4]、特殊结算成员[5]、其他机构投资者三类。2015年以前，地方政府债券持有者结构单一现象十分突出，商业银行持有量比例高达98%以上。自2015年起，随着地方政府开始采用定向承销方式发行置换债券，政策性银行及其他机构投资者持有地方政府债券的比例有所上升，商业银行的持有比例相对下降（见图表5）。但截至2018年末，商业银行持有地方政府债券的比例仍保持在约85%的高位，其中国有独资商业银行是绝对认购主力，持有比例达51%（见图表6）；特殊结算成员的持有比例约为12%；其他机构投资者（包括证券公司、保险机构、基金、信用社、非银行金融机构和境外机构等）的持有比例仅约为3%。
图表5：历年商业银行持有地方政府债券占比情况
数据来源：中央结算公司
图表6：2018年地方政府债券投资者持有结构
数据来源：中央结算公司
为丰富地方政府债券投资者群体，拓宽发行渠道，增加应债需求，近年来财政部会同有关部门积极推动在证券交易所、自由贸易试验区发行地方政府债券等工作。在证券交易所发债方面，2016年11月，上海市财政局首家在上海证券交易所（以下简称上交所）成功发行300亿元地方政府债券。2017年，四川、广东等地财政部门在深圳证券交易所（以下简称深交所）成功发行地方政府债券。财政部会同证监会等部门推动上交所、深交所积极向个人投资者分销地方政府债券，较好发挥了交易所债券市场对券商类金融机构的动员作用和对企业、个人投资者的辐射作用。在自贸区发债方面，财政部会同人民银行、银监会等部门就相关制度安排进行了深入研究，指导上海市财政局制定相关工作方案。2016年12月，上海市财政局在上海自贸区成功发行3年期30亿元地方政府债券，招投标倍数达到2.78。汇丰银行、渣打银行、星展银行等3家外资银行中标1.8亿元，首次实现外资银行承销地方政府债券，对于吸引外资金融机构参与地方政府债券投资，增强自贸区金融市场对区内及境外投资者的吸引力具有积极作用。2019年3月25日，宁波市、浙江省根据《财政部关于开展通过商业银行柜台市场发行地方政府债券工作的通知》（财库〔2019〕11号），开始通过商业银行柜台市场发行地方政府债券，标志着地方政府债券柜台发行成功推出。地方政府债券柜台发行，在现行通过银行间和交易所债券市场主要面向商业银行等大型机构投资者发行的基础上，进一步拓宽了地方债券发行渠道，丰富了投资者群体；也有利于更好满足个人和中小机构低风险投资需求，拓宽财产性收入渠道，促进城乡居民增收，增强人民的获得感。
(本文摘自《地方政府债券工作手册》，本文撰稿：中国工商银行金融市场部)
[1] 熊猫债券是境外和多边金融机构等在中国境内发行的以人民币计价的债券。（2005年9月28日，国际多边金融机构首次获准在华发行人民币债券，时任财政部长金人庆依国际惯例将首发债券命名为“熊猫债券”。）