一、地方政府举债融资机制

（一）地方政府举债权限

2015年施行的新《预算法》赋予了地方政府依法适度举债权限。经国务院批准，省、自治区、直辖市政府可以适度举借债务。市县级政府确需举借债务的由省、自治区、直辖市政府代为举借。政府债务只能通过政府及其部门举借，不得通过企事业单位等举借。地方政府举债采取政府债券方式。

（二）地方政府举债审批程序和资金用途

地方政府在国务院批准的分地区限额内举借债务，必须将经批准举借债务的规模、结构、使用、偿还等情况编入预算草案，报本级人大或其常委会批准，不得在预算之外举借任何债务，也不得安排财政资金偿还不应由政府偿还的债务。地方政府举借的债务，只能用于公益性资本支出和适度归还存量债务，不得用于经常性支出。

二、地方政府债务规模限额管理

（一）地方政府债务总限额

《财政部关于对地方政府债务实行限额管理的实施意见》（财预〔2015〕225号）明确，对地方政府债务余额实行限额管理。年度地方政府债务限额等于上年地方政府债务限额加上当年新增债务限额（或减去当年调减债务限额），具体分为一般债务限额和专项债务限额。在不突破债务风险控制指标的前提下，全国地方政府债务总限额由国务院根据国家宏观经济形势等因素确定，并报全国人民代表大会批准。

年度预算执行中，如出现特殊情况需要调整地方政府债务新增限额，由国务院提请全国人大审批。特殊情况包括：当经济下行压力大、需要实施积极财政政策时，适当扩大当年新增债务限额；当经济形势好转、需要实施稳健财政政策或适度从紧财政政策时，适当削减当年新增债务限额或在上年债务限额基础上合理调减限额。

（二）逐级下达分地区地方政府债务限额

财政部在全国人大或其常委会批准的总限额内，根据债务风险、财力状况等因素并统筹考虑国家宏观调控政策、各地区建设投资需求等，提出各省、自治区、直辖市政府债务限额方案，报国务院批准后下达各省级财政部门。

省级财政部门依照财政部下达的限额，提出本地区政府债务安排建议，编制预算调整方案，经省级政府报本级人大常委会批准；根据债务风险、财力状况等因素并统筹本地区建设投资需求提出省本级及所属各市县当年政府债务限额，报省级政府批准后下达各市县级政府。

市县级政府确需举借债务的，依照经批准的限额提出本地区当年政府债务举借和使用计划，列入预算调整方案，报本级人大常委会批准，报省级政府备案并由省级政府代为举借。

（三）严格按照限额举借地方政府债务

地方政府举债不得突破批准的限额。省级财政部门在批准的地方政府债务限额内，统筹考虑地方政府负有偿还责任的中央转贷外债情况，合理安排地方政府债券的品种、结构、期限和时点，做好政府债券的发行兑付工作。

中央和省级财政部门每半年向本级人大有关专门委员会书面报告地方政府债券发行和兑付等情况。

三、地方政府债务预算管理

地方政府债务分为一般债务和专项债务，由地方政府相应发行一般债券和专项债券融资。

（一）一般债券

一般债务针对没有收益的公益性事业发展举借，统一发行一般债券，筹集资金安排的支出纳入一般公共预算管理。

一般债券到期需偿还的部分，主要以一般公共预算收入偿还。当赤字不能减少时可采取借新还旧的办法。

（二）专项债券

专项债务针对土地储备、收费公路等有一定收益的公益性事业发展举借，按照对应的政府性基金项目发行专项债券，筹集资金安排的支出纳入政府性基金预算管理。

专项债券到期需偿还的部分，应通过对应的政府性基金或专项收入偿还。政府性基金或专项收入暂时难以实现，如收储土地未能按计划出让的，可先通过借新还旧周转，政府性基金或专项收入实现后立即归还。

四、地方政府债务风险评估和预警机制

（一）风险指标

国际上衡量地方政府债务风险通常使用债务率（债务余额／地方综合财力）指标，风险警戒线为80%—120%。参照国际通行做法并结合我国具体国情，目前将债务率不超过100%作为我国地方政府债务整体风险警戒线，即全国地方政府债务余额最高不超过地方综合财力水平。

截至2018年末，我国地方政府债务余额18.39万亿元，债务率（债务余额/综合财力）为76.6%[1]，低于国际通行警戒标准, 风险总体可控。

（二）风险评估和预警机制

财政部建立地方政府性债务风险评估和预警机制，根据各地区一般债务、专项债务、或有债务等情况，测算债务率、新增债务率、偿债率、逾期债务率、或有债务代偿率等指标，定期评估各地区政府性债务风险情况，对债务高风险地区进行风险预警。风险评估和预警结果及时通报有关部门和省级政府。

省级财政部门应按照财政部相关规定做好本地区政府性债务风险评估和预警工作，及时实施风险评估和预警，做到风险早发现、早报告、早处置。

地方各级政府应全面掌握资产负债、还本付息、财政运行等情况，加快建立政府综合财务报告制度，全面评估风险状况，定期排查风险隐患，跟踪风险变化，切实防范风险。建立地方政府性债务风险事件报告制度，发现问题及时报告，不得瞒报、迟报、漏报、谎报。

（三）债务风险事件级别

按照风险事件的性质、影响范围和危害程度等情况，将政府性债务风险事件划分为Ⅰ级（特大）、Ⅱ级（重大）、Ⅲ级（较大）、Ⅳ级（一般）四个等级。

其中直接涉及地方政府债券的风险事件包括：“省级政府发行的地方政府债券到期本息兑付出现违约”属于Ⅰ级债务风险事件；“省级政府连续3次以上出现地方政府债券发行流标现象”属于Ⅱ级债务风险事件，等等。

五、地方政府债务风险化解和应急处置机制

（一）债务风险化解和应急处置机制

地方政府对其举借的债务负有偿还责任，中央政府实行不救助原则。对于地方政府债券，地方政府依法承担全部偿还责任。各省、自治区、直辖市政府要对本地区地方政府债务风险防控负总责，建立债务风险化解激励约束机制，全面组织做好债务风险化解和应急处置工作。

列入风险预警范围的地方各级政府要制订中长期债务风险化解规划和应急处置预案，在严格控制债务增量的同时，通过控制项目规模、压缩公用经费、减少支出、处置资产、引入社会资本等方式，多渠道筹集资金消化存量债务，逐步降低债务风险。市县级政府难以自行偿还债务时，要启动债务风险应急处置预案并及时上报；省级政府要加大对市县级政府债务风险应急处置的指导力度，并督促其切实化解债务风险，确保不发生区域性和系统性风险。

（二）分级响应和应急处置

对Ⅳ级、Ⅲ级债务风险，主要由市县政府立足自身化解；对Ⅱ级、Ⅰ级债务风险，省级政府可依据市县政府申请予以适当救助；当地方政府出现极大风险时，中央政府可适当指导。

对于Ⅲ级债务风险事件的应急响应，包括：市县政府偿还省级政府代发的到期地方政府债券（包括一般债券和专项债券）有困难的，可以申请由上级财政先行代垫偿还，事后扣回等措施。

对于Ⅱ级债务风险事件的应急响应，包括：省级政府适当扣减Ⅱ级债务风险事件涉及市县新增地方政府债券规模等措施。

对于Ⅰ级债务风险事件的应急响应，包括：省级政府偿还到期地方政府债券本息有困难的，国务院可以对其提前调度部分国库资金周转，事后扣回，必要时国务院可以成立工作组进驻风险地区，予以指导和组织协调；省级政府暂停Ⅰ级债务风险事件涉及市县新增地方政府债券的资格等措施。

六、地方政府债务监管体系

一是加强人大监督。加强省级人大和市县级人大对同级政府举债的审批监督，严格将举债规模控制在上级下达的债务限额内。完善地方政府性债务统计报告制度，加快建立权责发生制的政府综合财务报告制度，全面反映政府的资产负债情况。

二是加强上级监管。把政府债务管理作为一个硬指标纳入政绩考核，强化对地方党政领导干部政府债务管理责任的考核。

三是加强社会监督。建立地方政府性债务公开制度，加强政府信用体系建设。各地区要定期向社会公开政府性债务限额、举借、使用、偿还及其项目建设等情况，自觉接受社会监督。

四是加强市场监督。地方政府举债要遵循市场化原则，建立地方政府信用评级制度，加强政府信用体系建设，强化市场约束。

五是加强监督检查。审计部门依法加强债务审计监督；财政部各地监管局加大对违规举债及债务风险的监控力度。

七、地方政府债务考核问责机制

（一）考核问责机制

把政府债务管理作为一个硬指标纳入政绩考核。明确责任落实，各省、自治区、直辖市政府要对本地区地方政府债务负责任。地方政府主要负责人要作为第一责任人，切实抓好本级政府债务风险防控等各项工作。对地方政府防范化解政府债务风险不力的，要进行约谈、通报，必要时可以责令其减少或暂停举借新债。对地方政府违法举债或担保的，责令改正，并按照预算法规定追究相关人员责任。

（二）违法违规责任范围

违反《中华人民共和国预算法》、《中华人民共和国银行业监督管理法》等法律规定的行为包括：政府债务余额超过经批准的本地区地方政府债务限额；政府及其部门通过发行地方政府债券以外的方式举借政府债务，包括但不限于通过企事业单位举借政府债务；举借政府债务没有明确的偿还计划和稳定的偿还资金来源；政府或其部门违反法律规定，为单位和个人的债务提供担保；银行业金融机构违反法律、行政法规以及国家有关银行业监督管理规定的；政府债务资金没有依法用于公益性资本支出；增加举借政府债务未列入预算调整方案报本级人民代表大会常委会批准；未按规定对举借政府债务的情况和事项作出说明、未在法定期限内向社会公开；其他违反法律规定的行为。

违反《国务院关于加强地方政府性债务管理的意见》（国发〔2014〕43号）等有关政策规定的行为包括：政府及其部门在预算之外违法违规举借债务；金融机构违法违规向地方政府提供融资，要求地方政府违法违规提供担保；政府及其部门挪用债务资金或违规改变债务资金用途；政府及其部门恶意逃废债务；债务风险发生后，隐瞒、迟报或授意他人隐瞒、谎报有关情况；其他违反财政部等部门制度规定的行为。

（三）责任追究机制及程序

发生Ⅳ级以上地方政府性债务风险事件后，应适时启动债务风险责任追究机制，地方政府应依法对相关责任人员进行行政问责；银监部门应对银行业金融机构相关责任人员依法追责。

省级债务管理领导小组组织有关部门，对发生地方政府性债务风险的市县政府开展专项调查或专项审计，核实认定债务风险责任，提出处理意见，形成调查或审计报告，报省级政府审定。

有关任免机关、监察机关、银监部门根据有关责任认定情况，依纪依法对相关责任单位和人员进行责任追究；对涉嫌犯罪的，移交司法机关进行处理。

省级政府应当将地方政府性债务风险处置纳入政绩考核范围。对实施财政重整的市县政府，视债务风险事件形成原因和时间等情况，追究有关人员的责任。属于在本届政府任期内举借债务形成风险事件的，在终止应急措施之前，政府主要领导同志不得重用或提拔；属于已经离任的政府领导责任的，应当依纪依法追究其责任。

(本文摘自《地方政府债券工作手册》，本文撰稿：朱岩)

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