一、我国国债市场法律制度建设发展历程

1981-1991年间，国务院基本每年出台一部年度国库券条例，规定国债发行额度、发行时间、发行方式及国债的期限、利率、还本付息方式等国债发行基本要素。每年的国库券条例根据当年实际情况对上年度条例有关条款进行调整，并替代上年的旧条例。这一时期，我国国债市场法律制度建设处于探索起步时期。

1992年3月，国务院颁布《中华人民共和国国库券条例》。与以往不同的是，该条例不再是针对某年度发行的国库券做出规定，而是对国库券发行的普适性内容做了较为统一的规范，标志着我国国债法律体系的初步建立。此后，国务院不再按年度颁布国库券条例。1992年国务院颁布的《中华人民共和国国库券条例》一直沿用至今。

1994年，第八届全国人大第二次会议通过《中华人民共和国预算法》，赋予政府依法举债的权利。1995年，第八届全国人大常委会第三次会议通过《中国人民银行法》（2003年进行了修订），要求人民银行不得对政府财政透支，财政预算出现赤字时，只能依靠发行国债进行弥补。1998年，第九届全国人大常委会第六次会议通过《中华人民共和国证券法》（2004年、2005年进行了修订）。这部法律是目前我国规范国债上市交易行为的最高位阶法律文件。

2005年，第十届全国人大常委会第四十次委员长会议通过全国人大常委会预算工作委员会关于实行国债余额管理的意见。自2006年起，我国采取国债余额管理方式管理国债发行活动，我国国债管理制度实现了从年度发行额管理到余额管理的重大转变。

2014年8月31日，第十二届全国人大常委会第十次会议表决通过了《全国人民代表大会常务委员会关于修改〈中华人民共和国预算法〉的决定》，明确“对中央一般公共预算中举借的债务实行余额管理，余额的规模不得超过全国人民代表大会批准的限额”，“国务院财政部门具体负责对中央政府债务的统一管理”。新《预算法》将自2015年1月1日起施行。

二、我国国债市场法律制度现状

（一）法律层面

目前，我国尚缺乏一部专项系统规范国债市场管理的基本法律，如《国债法》。现有的《预算法》、《中国人民银行法》、《证券法》等法律都是从各自角度出发，对所涉及国债市场管理的某些领域和环节进行规范。如新《预算法》规定中央预算由全国人民代表大会审查和批准。“中央一般公共预算中必需的部分资金，可以通过举借国内和国外债务等方式筹措，举借债务应当控制适当的规模，保持合理的结构。”在全国人大批准的前提下，赋予了政府依法举债的权利。新《预算法》还对国债余额管理制度、财政部作为国债业务主管部门予以明确。《中国人民银行法》规定人民银行不得对政府财政透支，不得直接认购、包销国债和其他政府债券，并规定人民银行履行监督管理银行间债券市场职责。《证券法》适用于规范政府债券的上市交易行为，规定国务院证券监督管理机构依法对全国证券市场实行集中统一监督管理。

（二）行政法规层面

现行规范国债管理的行政法规当属1992年颁布的《中华人民共和国国库券条例》。但由于颁布时间较早，该条例已不能适应当前国债市场管理的需要。

（三）部门规章层面

为规范国债市场管理，财政部、人民银行、证监会等部委依据各自职能和管理范围发布了大量的部门规章、联合规章及规范性文件，内容涉及国债发行、交易、兑付、登记托管结算等国债管理各主要环节。根据具体规范对象的不同，这些部门规章、联合规章及规范性文件可分为两类：一类是专项规范国债管理的有关规定。如1997年，财政部发布的《中华人民共和国国债托管管理暂行办法》；2002年，人民银行和财政部联合发布的《商业银行柜台记账式国债交易管理办法》；2013年，财政部、人民银行、证监会联合发布的《关于开展国债预发行试点的通知》等。另一类是规范债券管理的有关规定。这类有关规定有的也适用于作为债券主要品种的国债。如2006年，证监会发布的《证券登记结算管理办法》；2007年，人民银行发布的《全国银行间债券市场做市商管理规定》；2010年，证监会、人民银行、银监会联合发布的《关于上市商业银行在证券交易所参与债券交易试点有关问题的通知》等。

（四）国债市场法律制度现状分析

伴随着国债市场的发展，我国国债立法也已渐成体系，但存在整体立法位阶较低；立法缺乏统一性和协调性；某些法律法规已明显滞后等问题。特别是现行的1992年《国库券条例》，由于出台时间较早，受当时客观环境所限，其法律效力已不能适应当前国债管理的需要，难以对国债市场的进一步发展起到规范和指导作用。为保障我国财政安全和金融稳定，促进国债市场长期稳定健康发展，国债立法工作亟待加强。

目前，国债立法工作重点是研究制订一部《国债条例》，体现和适应国债管理制度和国债市场的变化和现状，规范和促进国债管理制度和国债市场的进一步创新和发展，为未来《国债法》的出台打好基础。

(本文摘自《国债基础知识与实务》，本文撰稿：朱岩)